“12年前凤凰县政府出让景点经营权的合同合不合法？这一协议是不是造成当前门票改革的根源？我想找到那份合同来研究一下。”在刘志江看来，重点研究12年前那份景点经营权转让合同，或许能分析出凤凰县政府实施“门票新政”的真正原因。
“看了这么多新闻报道，但我依旧没弄明白凤凰县政府实施‘门票新政’的真正想法。”
4月16日上午，湖南长沙的律师刘志江给凤凰县政府发去了一封《政府信息公开申请书》，申请公开县政府将凤凰古城八大景点50年经营权转让合同的全部内容。
“12年前凤凰县政府出让景点经营权的合同合不合法？这一协议是不是造成当前门票改革的根源？我想找到那份合同来研究一下。”在刘志江看来，重点研究12年前那份景点经营权转让合同，或许能分析出凤凰县政府实施“门票新政”的真正原因。
门票新政 政府当先锋 公司退幕后“本是有备而来，没想到风波迭起。”
3月19日，凤凰县委、县政府在长沙召开新闻发布会，宣布从4月10日开始，游客进凤凰古城游览要购148元门票。凤凰县将古城景区和南华山神凤文化景区合并成一个产品。原本免费的凤凰古城开始收门票了。
凤凰县政府在发布会上同时表示，新政策实施后“游客来凤凰旅游花相同或更少的钱，将得到更多和更优的旅游体验”。
凤凰县政府本想通过新闻发布会取得媒体支持，并配合宣传新政。然而，接下来舆论的强烈阻击，令凤凰县政府始料不及。
“从发布会召开的第二天开始，从中央媒体到湖南地方媒体，几乎都对这种改革模式提出了强烈的质疑。”湖南某都市报记者透露，他所在的报社还专门派出记者到凤凰蹲点采访，见证凤凰古城门票改革前后的细节变化。
而从4月10日“门票新政”正式实施开始，有关凤凰古城门票收费方式的改革也成了媒体关注的焦点，并且每天高居各大门户网站首页。
法治周末记者了解，凤凰古城的旅游开发，采取的是引进一家公司参与景点经营的方式。2001年，黄龙洞旅游有限责任公司与凤凰县政府签订协议，以9.36亿元的价格取得凤凰古城八大景点50年的经营权。
依据合同，以经营开发凤凰古城八大旅游景区(点)为主的凤凰古城文化旅游投资股份有限公司(以下简称“凤旅股份”)，于2002年1月1日正式经营。公司法定代表人为叶文智。
“按照此协议，凤凰古城景点的经营完全是公司化运作，为什么今年县政府又跳出来说要改革门票收费方式呢？这里面疑点很多。”刘志江对法治周末记者说。
而记者也注意到，在此次凤凰古城“门票新政”风波中，凤凰县政府当起了门票改革的“急先锋”，县政府因此也被推向了舆论的风口浪尖，而经营凤凰古城的民营公司凤旅股份在此次风波中却很少露脸。
有市民认为，这次“门票新政”之所以政府唱主角，经营公司退居幕后，或许是经营公司想借政府之力强制推行新政策。
但也有知情人士称，这次改革可能另存“内幕”。
法治周末记者在网上搜索发现，在“门票新政”实施前后一段时间，媒体提及的凤凰古城经营公司——凤旅股份的信息并不多，但有两条引人注目。
早一段时间，某媒体援引湖南省物价局一知情者的话透露，凤凰古城的承包经营方与当地政府之间存在着“摩擦”。叶文智与当地签订了50年经营合同，这是当时凤凰县县领导推动的。现在收入的“蛋糕”做大了，利益博弈的故事也多了。
4月16日，在面对媒体质疑古城收费存在“公私合谋”、“占山为王”的说法时，凤旅股份的董事长叶文智表示，收费其实不是他公司发起的，并表示“错就错在一开始没有收费”，言下之意就是如果景区在开发之初就收费，就不会起这么大的风波。
叶文智同时透露，门票收入凤旅股份占51%股权，凤凰县政府占49%。
“说法各式各样，真相扑朔迷离。我隐约感觉到凤凰县此次实施‘门票新政’，可能确实有自己的苦衷和‘小算盘’，但到底是什么原因，得看看原来政府和经营公司签订的景点经营权转让合同。”刘志江对法治周末记者说。
4月16日上午，刘志江给凤凰县政府发去了一封《政府信息公开申请书》，申请公开县政府将凤凰古城八大景点50年经营权转让的合同内容。
刘志江透露，他同时还申请凤凰县政府将近12年来的旅游收入、政府对古城的保护经费和保护项目逐一向社会公开。
“既然政府和经营公司都说每年要花费很多经费搞古城维护，我想看看这些钱都花在了什么地方。”刘志江说。
有法难依 过度开发“边城”变“闹市”
老街，古巷，吊脚楼，一条清澈的沱江穿城而过，连同沈从文的文学创作，赋予了凤凰古城静谧闲适的意境与悠远的韵味。许多游客，慕“边城”之名纷至沓来。
“如今到凤凰旅游的人越来越多，人满为患。”曾在几年前去过凤凰古城的游客王然向法治周末记者谈了自己的感受。
“汽车喇叭此起彼伏，彻夜不休，让人很不适应。除此之外，虹桥二楼上的卡拉OK歌声高亢嘹亮，很难让人找到‘边城’宁静的感觉。”王然认为，一个历史文化名城，把深厚的历史文化资源搁置一旁，却热衷于现代时尚消费的开发，让游客难以接受。
据记者了解，凤凰古城在开发中出现的乱象，也引起过当地的注意。为了保护凤凰古城，凤凰县开始寻求立法保护。
2004年2月28日，湘西州第十一届人大常务会通过了《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名城保护条例》，凤凰古城保护工作步入有法可依时代。但几年后，游客发现这一地方性法规依旧没能遏制凤凰古城过度开发现象，而噪音污染则是游客投诉的重点。
知情人士向法治周末记者透露，凤凰古城酒吧数量曾一度疯狂扩张至52家，每到夜幕降临，各式酒吧巨大低沉的超重低音、密集零乱的电子音乐会同狂热的叫喊、歌唱，让当地居民和游客叫苦连天。有时候酒吧噪音的最高数值达到了103分贝，是正常值的两倍多。
同时，凤凰古城内还有些餐饮经营户长期占道经营，污水、污物任意排放和抛撒，严重影响了游客、居民的通行和古城的形象。
原有法规并没有发挥很好的保护作用，为了遏制过度开发，凤凰县进一步修订了法规。
2011年9月30日，湖南省第十一届人大常委会第二十四次会议批准了《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名城保护条例》修订案，并于2012年1月1日起施行。
条例规定，凤凰县政府应当控制凤凰古城的商业过度开发。应当重点发展具有当地民族文化特色的无污染、无公害产业，合理安排古城内商品经营市场布局。同时规定，在凤凰古城内不得占道摆设摊点、乱放杂物、乱写乱贴、运用音响设备叫卖；禁止设置与古城历史风貌不协调的广告、招牌。
为确保凤凰古城的宁静，条例还对噪声作了强制性规定，即凤凰古城的室外噪声严格按照国家环境噪声标准执行，白天控制在55分贝以内，夜间控制在45分贝以内。需要在室外开展的公益性活动、群众性民族文化活动、社区活动，组织者应当事先向凤凰历史文化名城保护管理机构报告。
然而，法规实施后，游客们发现古城成“闹市”的现象并没有得到多大的改观。其中一个很重要的原因就是客流量太大，人满为患。
“每个景点都有自己的承载率，超过规定的承载率，超负荷运转，肯定对景区会带来伤害。”吉首大学旅游学院教授袁正新建议，作为沱江主景区并不大的凤凰古城，应该将其承载率纳入到法规中去。
“法规可以授权凤凰县政府对古城的承载率分时段作出限定，通过科学可行手段有计划地控制游客数，这样才能更有效地保护古城。”袁正新对法治周末记者说。
破解困局 “收费治堵”能否正本清源记者注意到，在连日来媒体持续不断的关注下，凤凰古城“门票新政”有了细微调整。
4月15日，凤凰县政府宣布，从当日起凤凰县邻近的湖南湘西土家族苗族自治州、湖南怀化市、贵州铜仁市三地区居民游凤凰古城均可享受免费待遇；从4月20日起，全国学生到凤凰古城旅游票价从80元降为20元。
采访中有知情人士向法治周末记者透露，凤凰县此次采取“大门票”制度，在一定程度上有“收费治堵”的设想。
“来凤凰游玩的一些散客和周边一些市民，大部分只会在沱江边住宿散步，其他收费景点一般都不会去的，这就造成了很多人拥堵在沱江景区。同时，这部分人由于没有买门票，使得经营方和政府利益受损了。”知情人士分析说，将这部分散客通过收费阻挡起来，从而达到治堵目的，或许也是门票改革的一大原因。
而记者也注意到，在此次风波中，凤凰县官员也表示，古城不堪重负，改变收费方式是为了更好地保护古城。
凤凰县县委书记颜长文在接受湖南媒体记者采访时表示，“古城不堪重负，游客也不堪其累。是改变这一恶性循环的时候了”。
颜长文介绍，以2012年“十一”黄金周为例，来凤凰古城的游客多达60万人，而购票者只有两万多人，门票费为300来万元，县里能拿到的税收和两费一金——古城维护费、古城资源保护费和古城营销宣传金，只有100来万元，全县4000干部，7天时间，分24小时轮流值班，必须按法律规定给加班费；加上车辆太多，在县城内剐擦的小事故不计其数，实行快处快赔法；县里的所有花费，远远比100来万元多。可游客们，吃不好、住不好、玩不好，普遍不满意。
“凤凰古城核心区仅0.93平方公里，却有3万人；凤凰县城6平方公里，却有12万人，密度之大，超过许多大城市。”颜长文说。
颜长文认为，凤凰古城旅游也要讲科学发展观，古城也需要休养生息，这对申报世界文化遗产也是有巨大好处的，休养生息后的凤凰古城旅游是可持续发展的，是所有游客都愿意看到的。
一直关注凤凰门票改革的长沙某旅行社资深导游谭常德认为，“大门票”制度在一定程度上确实打击了黑旅行社和黑导游，规范了当地的旅游市场。但目前在古城景点单调、配套设施不完善的前提下，就仓促推行“大门票”制度的做法不可取。
谭常德介绍说，刚开发时游客在沱江边散步或喝茶，是一种享受。现在整个古城似乎成了购物一条街，到处充满着商业气息。
“现在除了沱江泛舟外，古城没有其他游客参与的项目，应该增加一些让游客参与的项目。”谭常德建议，当地可以在古城中多增加一些反映湘西民俗风情的东西，丰富旅游项目内容。
“我并不反对收门票，只是觉得现在凤凰的门票价格和景点内容相差太大。游客看了一次后，一般不会再来。”谭常德说。 （法治日报）